Муниципальное образование и населенный пункт в чем разница
Муниципальное образование и населенный пункт в чем разница
Статья 2. Основные термины и понятия
1. Для целей настоящего Федерального закона используются следующие основные термины и понятия:
(в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федерального закона от 28.12.2004 N 186-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(абзац введен Федеральным законом от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
(в ред. Федерального закона от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(абзац введен Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ)
(абзац введен Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ)
(в ред. Федерального закона от 30.11.2011 N 361-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федеральных законов от 27.05.2014 N 136-ФЗ, от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федерального закона от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федеральных законов от 27.05.2014 N 136-ФЗ, от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федеральных законов от 27.12.2009 N 365-ФЗ, от 29.11.2010 N 315-ФЗ, от 30.11.2011 N 361-ФЗ, от 03.02.2015 N 8-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федерального закона от 27.12.2009 N 365-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(абзац введен Федеральным законом от 30.11.2011 N 361-ФЗ; в ред. Федеральных законов от 30.10.2018 N 387-ФЗ, от 01.07.2021 N 255-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(абзац введен Федеральным законом от 03.11.2015 N 303-ФЗ)
О выявлении конституционно-правового смысла абз. 22 ч. 1 ст. 2 см. Постановление КС РФ от 19.04.2021 N 14-П.
(в ред. Федерального закона от 29.12.2017 N 463-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федерального закона от 27.12.2009 N 365-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
(в ред. Федеральных законов от 03.04.2017 N 62-ФЗ, от 01.05.2019 N 87-ФЗ)
(см. текст в предыдущей редакции)
2. В законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации слова «местный» и «муниципальный» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в одном значении в отношении органов местного самоуправления, а также находящихся в муниципальной собственности организаций, объектов, в иных случаях, касающихся осуществления населением местного самоуправления.
Словосочетания «городской округ» и «городской округ с внутригородским делением» и образованные на их основе слова и словосочетания применяются в законах и иных нормативных правовых актах Российской Федерации в одном значении в отношении муниципальных образований, органов местного самоуправления, их полномочий и прав, если иное не предусмотрено данными законами и иными нормативными правовыми актами.
(абзац введен Федеральным законом от 27.05.2014 N 136-ФЗ)
Понятие и виды муниципальных образований
Муниципальные образования в России — это особенность административно-территориального деления, является основой для местного самоуправления.
Что такое муниципальное образование
Муниципальное образование — административная территория, обладающая рядом признаков:
Такое образование может быть:
Осторожно! Если преподаватель обнаружит плагиат в работе, не избежать крупных проблем (вплоть до отчисления). Если нет возможности написать самому, закажите тут.
Какие функции выполняет в современном обществе
Муниципалитеты в РФ созданы для решения политических, экономических, социальных и других проблем местного значения.
При этом у органов местного самоуправления свои ответственность и компетенции, которые четко разграничены от полномочий органов государственной власти.
К общим функциям муниципального управления относятся:
Специальные функции муниципального управления — это:
Виды муниципальных образований, статус, примеры
В настоящее время в России существует 7 видов муниципальных образований.
Городской округ — территория, которая не входит в состав муниципального района и управляется органами местного самоуправления, в ведении которых находятся как локальные вопросы, так и другие государственные полномочия, переданные им законами Российской Федерации. Количество населенных пунктов, входящих в городской округ, может составлять несколько сотен. Также в него могут входить и незаселенные территории. У городского округа, состоящего из нескольких поселений, в обязательном порядке есть административный центр. Этот населенный пункт определяется исходя из транспортной инфраструктуры и местных традиций.
Внутригородская территория города федерального значения — часть территории Москвы и Санкт-Петербурга, на которой местное самоуправление осуществляется населением и/или органами местной власти, избранной народным голосованием.
Городской округ с внутригородским делением — городской округ, внутри которого находятся муниципальные образования, состоящие из внутригородских районов. Такой формат характерен для крупных городов и административных центров.
Внутригородской район — внутригородское муниципальное образование, которое находится на части территории городского округа с внутригородским делением и на котором местное самоуправление осуществляется населением и/или через выборные и иные органы местного самоуправления.
Муниципальный район — несколько поселений с закрепленной общей территорией, на которой местное самоуправление решает вопросы и проблемы локального значения. Управление осуществляется населением и/или через органы местного самоуправления, которые помимо этого выполняют государственные полномочия, переданные им законами РФ. Главной характеристикой такого района является двухуровневая местная власть, первый уровень которой составляют городские и сельские поселения, второй — собственно сам район. Отношения между городскими и сельскими поселениями в пределах одного муниципального района есть взаимодействие, а не подчинение одного другому. Они объединяются в муниципальные образования для усиления сотрудничества и взаимосвязи.
Городское поселение — муниципалитет, состоящий из одного города (поселка городского типа) с окрестной территорией.
Сельское поселение — поселение, в составе которого могут быть один или несколько сельских населенных пунктов (станицы, села, деревни, аулы и др.), с закрепленной общей территорией.
Рассмотрим виды муниципальных образований на примере Ростовской области. В составе области находятся 463 муниципалитета, из них:
Сходство и различия муниципалитетов
Сходство всех муниципальных образований, независимо от вида, заключается в единой цели их создания и одинаковых функциях, которые они выполняют.
Целью, прописанной в Конституции, является проявление власти народа через органы местного самоуправления.
Функции у всех муниципалитетов одинаковые и условно делятся на 3 вида:
К экономическим относятся:
Социальные функции — это:
К культурным относятся:
Главные различия муниципалитетов — это размер территории и их состав. Наиболее контрастны между собой городское и сельское поселения. Различия между ними заключаются в:
Соотношение понятий «муниципальное образование», «административно-территориальная единица», «населенный пункт» 1
Понятие и виды муниципальных образований
В статье 131 Конституции РФ закрепляется, что местное самоуправление осуществляется в границах городских и сельских поселений, а также на иных территориях. Такая формулировка означает, что местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях, т.е. поселениях, которые являются максимально приближенными к населению. Вместе с тем допускается и осуществление местного самоуправления в границах иных территорий. Иными словами, на конституционном уровне предусматривается не только поселенческий принцип организации местного самоуправления, но и территориальный.
Такой подход дал основание говорить о приоритете поселенческой, одноуровневой модели местного самоуправления, которая была реализована в 1995 году и насчитывала массу вариантов в разных субъектах РФ. Реформирование местного самоуправления, начатое в 2003 году, предполагает переход на двухуровневую модель местного самоуправления, причем одинаковую на всей территории РФ.
Причем согласно части 3 статьи 61 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» 1995 года отсутствие муниципальной собственности на территории муниципального образования на момент вступления в силу данного Закона не является основанием для упразднения или преобразования соответствующего муниципального образования либо отказа в образовании нового муниципального образования.
Выдрин И.В. Муниципальное право России. М.: Норма, 2012. С. 95; Костюков А.Н. Российская муниципально-правовая политика. М.: Юрлитинформ, 2012. С. 91; Выдрин И.В. Муниципальное право России. М.: Норма, 2012. С. 95; Соловьев С.Г. Муниципальное право России. М.: Инфра-М, 2013. С. 57.
Из приведенных определений видно, что городские, сельские поселения, внутригородские территории городов федерального значения являются территориями непосредственного проживания населения. Местное самоуправление в них может осуществляться непосредственно населением.
Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. N 1-П «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. N 5. Ст. 708.
Н.Л. Пешин обращает внимание на то, что специальных критериев или принципов территориальной организации местного самоуправления в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» не содержится. Между тем последовательный подход к определению территориальных пределов муниципальных образований, несомненно, требует их введения. Наиболее очевидными такими критериями, по его мнению, являются :
Этот, казалось бы, теоретический вопрос имеет вполне практическое воплощение. При рассмотрении споров о территориальных основах местного самоуправления судам довольно часто приходится делать вывод о наличии или отсутствии муниципального образования, а для этого необходимо исследователь наличие или отсутствие признаков муниципального образования у конкретной территории.
Например, в Постановлении Президиума Верховного Суда РФ от 13 декабря 2006 года N 38пв06 (Республика Карелия) отмечается, что Закон N 813-ЗРК в части образования Валаамского сельского поселения реализован не был, местное самоуправление в поселке населением не осуществлялось непосредственно или через выборные органы (органы местного самоуправления не избирались) и население пос. Валаам продолжало осуществлять права на самоуправление в рамках муниципального образования город Сортавала. В поселке Валаам отсутствуют муниципальное имущество, производство, транспортная и иная инфраструктура, что необходимо для решения вопросов местного значения.
При рассмотрении другого дела Верховный Суд РФ в своем Определении от 23 ноября 2005 года по делу N 55-Г05-14 (Республика Хакасия) констатирует, что территория поселка Черемушки как муниципального образования и его границы в установленном законом порядке не определялись. Устав муниципального образования названного поселка не утверждался, государственным правовым комитетом Республики Хакасия не зарегистрирован и в реестр уставов муниципальных образований не включен. Поселок Черемушки не наделен муниципальной собственностью и не имеет местного бюджета. Структура и порядок формирования органов местного самоуправления, а также их наименование и полномочия не определены. Поселок Черемушки находится в составе муниципального образования город Саяногорск, а следовательно, не может быть признан муниципальным образованием. Тот факт, что в 1999 году в поселке Черемушки были избраны органы местного самоуправления, осуществлявшие определенную деятельность по решению вопросов местного значения в пределах территории поселка, не может свидетельствовать об образовании самостоятельного муниципального образования поселка Черемушки, учитывая, что эти органы финансировались из бюджета города Саяногорска, не имели своего устава и закрепленной территории, а более того, входили в структуру администрации города Саяногорска.
Колюшин Е.И. Муниципальное право России. М., 2008. С. 66.
В Постановлении речь идет о Федеральном законе 1995 года.
Анализ норм действующего законодательства позволяет сделать вывод о фактических различиях в правовом статусе разных видов муниципальных образований. Это проявляется в следующем.
Речь идет о Москве в новых границах, с учетом присоединенной части территории Московской области.
Согласно статье 11 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» территория субъекта Российской Федерации разграничивается между поселениями. Территорию поселения составляют исторически сложившиеся земли населенных пунктов, прилегающие к ним земли общего пользования, территории традиционного природопользования населения соответствующего поселения, рекреационные земли, земли для развития поселения; в состав территории поселения входят земли независимо от форм собственности и целевого назначения. В состав территории городского поселения могут входить в соответствии с генеральным планом городского поселения территории, предназначенные для развития его социальной, транспортной и иной инфраструктуры (включая территории поселков и сельских населенных пунктов, не являющихся муниципальными образованиями).
В статье 83 Земельного кодекса РФ определяется, что землями населенных пунктов признаются земли, используемые и предназначенные для застройки и развития населенных пунктов. Границы городских, сельских населенных пунктов отделяют земли населенных пунктов от земель иных категорий. Границы городских, сельских населенных пунктов не могут пересекать границы муниципальных образований или выходить за их границы, а также пересекать границы земельных участков, предоставленных гражданам или юридическим лицам. В статье 85 Кодекса указывается, что в состав земель населенных пунктов могут входить земельные участки, отнесенные в соответствии с градостроительными регламентами к следующим территориальным зонам:
Причем земельные участки общего пользования, занятые площадями, улицами, проездами, автомобильными дорогами, набережными, скверами, бульварами, водными объектами, пляжами и другими объектами, могут включаться в состав различных территориальных зон и не подлежат приватизации.
См., напр.: Устав муниципального образования город Новомосковск, принятый решением Собрания депутатов муниципального образования г. Новомосковск Тульской области от 5 декабря 2008 г. N 9-1 (в ред. от 28.03.2012); Устав муниципального образования города Михайловска, принятый решением Думы г. Михайловска Шпаковского района Ставропольского края от 24 марта 2005 года N 518 (в ред. от 2 августа 2012 года).
Довольно часто в уставах просто содержится перечень населенных пунктов, совокупная территория которых составляет территорию муниципального образования.
В соответствии со статьей 9 Федерального закона от 24 июля 2007 года N 221-ФЗ (в ред. от 28 июля 2012 года) «О государственном кадастре недвижимости» в государственный кадастр недвижимости вносятся сведения о границах муниципальных образований, границах населенных пунктов, в том числе описание местоположения границ муниципальных образований; реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ муниципальных образований; описание местоположения границ населенных пунктов; реквизиты правовых актов об установлении или изменении границ населенных пунктов.
В отношении муниципального образования подлежат внесению в государственный кадастр недвижимости реквизиты закона субъекта РФ об установлении или изменении границы муниципального образования либо о преобразовании муниципального образования. При осуществлении же записи о границах населенных пунктов необходимо указать реквизиты следующих правовых актов :
Кроме того, в кадастр в обязательном порядке заносится информация о дате внесения, изменения либо аннулирования кадастровых сведений.
Ожегов С.И. Словарь русского языка. М., 1990. С. 565.
Базаркин Д., Лобачева Е. О землях населенных пунктов // ЭЖ-Юрист. 2007. N 1.
Общероссийский классификатор объектов административно-территориального деления (ОКАТО). ОК 019-95. Утвержден Постановлением Госстандарта РФ от 31 июля 1995 года N 413 (в ред. от 18 декабря 2006 года).
Общероссийский классификатор территорий муниципальных образований (ОКТМО). ОК 33-2005. Утвержден Приказом Федерального агентства по техническому регулированию и метрологии от 14 декабря 2005 года N 310-ст.
По мнению некоторых исследователей, «территориальные органы Росстата пытаются представить документы об образовании (преобразовании) муниципальных образований взамен документов об административно-территориальных преобразованиях, справедливо предполагая наличие определенной корреляции понятий». Цит. по: Тимофеев Н.С. Территориальные пределы местного самоуправления в РФ. М., 2007. С. 41.
Закон Читинской области от 30 января 1997 года N 71-ЗЧО (в ред. от 25 сентября 2002 года) «О территориальном устройстве Читинской области». Утратил силу в связи с принятием Закона Читинской области от 14 февраля 2007 года N 902-ЗЧО «Об административно-территориальном устройстве Читинской области».
Определение Верховного Суда РФ от 27 сентября 2006 года по делу N 72-Г06-8 (Читинская область).
Определение Верховного Суда РФ от 11 июля 2007 года по делу N 11-Г07-15 (Республика Татарстан).
В.И. Васильев обращает внимание на то, что путаница в понятиях административно-территориального устройства субъектов РФ и территориальных основ местного самоуправления приводила к нарушению прав граждан на осуществление местного самоуправления в некоторых субъектах РФ, разбирательствам спорных вопросов в судах, в том числе и Конституционном Суде РФ.
Постановление Конституционного Суда РФ от 3 ноября 1997 г. N 15-П.
Однако в литературе высказываются рекомендации об изменении этого порядка. «Изменение административно-территориального деления субъектов Федерации не должно ими осуществляться без согласования и/или учета мнения и проведения консультаций с федеральными институтами власти, так как при таких изменениях затрагиваются интересы федерального центра, требуются организационные, правовые и иные меры, а также финансово-бюджетные затраты. Данный вопрос требует урегулирования федеральным законодательством». Цит. по: Гречаная А.В., Дубинин А.В. Некоторые проблемы территориальной организации местного самоуправления в административно-территориальных единицах с особым статусом // Поддержка внедрения Закона об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Информационный бюллетень. 2007. N 1 (май).
Однако, несмотря на отсутствие такого требования, в некоторых субъектах РФ и при решении вопросов административно-территориального устройства заручаются мнением населения. Например, Постановлением Законодательного Собрания Челябинской области от 26 августа 2004 года N 1311 «О преобразовании рабочих поселков Ленинск и Тургояк города Миасса Челябинской области» указанные выше поселки преобразованы в сельские населенные пункты поселки Ленинск и Тургояк. Предварительно по вопросу административно-территориального устройства в указанных рабочих поселках на основании решения Миасского городского Совета депутатов N 3 от 27 февраля 2004 года был проведен опрос граждан, согласно которому большинство граждан этих поселков выразили согласие на изменение статуса населенного пункта. (Определение Верховного Суда РФ от 31 августа 2005 года по делу N 48-Г05-10 (Челябинская область)).
Речь идет о Постановлении Конституционного Суда РФ от 30 ноября 2000 года N 15-П.
Постановление Конституционного Суда Республики Коми от 17 сентября 2004 года по делу о проверке конституционности Закона Республики Коми от 4 июня 2004 года «Об образовании в Республике Коми города районного значения в границах Эжвинского района города Сыктывкара» в связи с обращением совета муниципального образования «Город Сыктывкар» и жалобами граждан Э.А. Мезака и П.О. Марущака // Ведомости нормативных актов органов государственной власти Республики Коми. 2004. N 12. Ст. 3671.
Административно-территориальная единица (административная единица)
Чертков А.Н. Развитие правового регулирования территориального устройства России: историко-теоретический аспект. Брянск, 2012. С. 22.
Пешин Н.Л. Муниципальное право Российской Федерации. 3-е изд. М.: Юрайт, 2011. С. 136.
См., напр.: Закон Чукотского автономного округа от 30 июня 1998 года N 33-ОЗ (в ред. от 9 июня 2012 года) «Об административно-территориальном устройстве Чукотского автономного округа».
См., напр.: Закон Республики Мордовия от 23 марта 1998 года N 7-З (в ред. от 25 мая 2012 года) «О порядке решения вопросов административно-территориального устройства Республики Мордовия»; Закон Пермской области от 28 февраля 1996 года N 416-67 (в ред. от 28 августа 2012 года) «Об административно-территориальном устройстве Пермского края».
Закон Белгородской области от 15 декабря 2008 года N 248 (в ред. от 18 декабря 2009 года) «Об административно-территориальном устройстве Белгородской области».
Решение Екатеринбургской городской Думы от 30 июня 2005 года N 8/1 (в ред. от 10 апреля 2010 года) «О принятии Устава муниципального образования «Город Екатеринбург».
Устав города Новосибирска, принятый решением городского Совета Новосибирска от 27 июня 2007 года N 616 (в ред. от 27 июня 2012 года).
Граница населенного пункта не должна пересекать границы административно-территориальных единиц, административных территорий, границы иных населенных пунктов, а также границы муниципальных образований.
Все населенные пункты подразделяются на городские населенные пункты и сельские населенные пункты.
В названном документе были сформулированы достаточно четкие критерии отнесения территории к конкретному виду населенного пункта. К категории городов республиканского, краевого и областного подчинения относились населенные пункты, являющиеся экономическими и культурными центрами, имеющие развитую промышленность, с численностью населения свыше 50 тысяч человек. К категории городов окружного подчинения относились населенные пункты, являющиеся в автономном округе промышленными и культурными центрами, с численностью населения не менее 15 тысяч человек. К категории городов районного подчинения относились населенные пункты, являющиеся промышленными и культурными центрами, с численностью населения не менее 12 тысяч человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 процентов.
К категории рабочих поселков относились населенные пункты, на территории которых имеются промышленные предприятия, стройки, железнодорожные узлы, гидротехнические сооружения, предприятия по производству и переработке сельскохозяйственной продукции и другие экономически важные объекты с численностью населения не менее 3 тысяч человек, из которых рабочие, служащие и члены их семей составляют не менее 85 процентов, а также населенные пункты, на территории которых расположены высшие учебные заведения и научно-исследовательские учреждения.
К категории курортных поселков относились населенные пункты, расположенные в местностях, имеющих лечебное значение, с численностью населения не менее 2 тысяч человек, при условии, что количество приезжающих ежегодно для лечения и отдыха в эти поселки составляет не менее 50 процентов постоянного населения.
К категории дачных поселков могут быть отнесены населенные пункты, основным назначением которых является обслуживание населения городов в качестве санаторных пунктов или мест летнего отдыха. Дачные поселки не утрачивают своего характера, если часть населения постоянно проживает в них.
См., напр.: Закон Хабаровского края от 28 марта 2007 года N 109 «Об административно-территориальном устройстве Хабаровского края».
Четкое определение и уяснение того, что такое административно-территориальная единица, важно для следующего: допустима подмена одной процедуры другой, смешение муниципально-территориальной организации и административно-территориального устройства.
Устанавливаемое субъектом Российской Федерации правовое регулирование его административно-территориального устройства, включая вопросы образования, объединения, преобразования, упразднения административно-территориальных и территориальных единиц, не может, однако, подменять правовое регулирование территориальной организации местного самоуправления; во всяком случае, оно не должно предполагать или допускать изменение границ территорий, в которых осуществляется местное самоуправление, в порядке реорганизации территориального устройства государственной власти субъекта Российской Федерации и тем самым приводить к блокированию конституционного требования о необходимости учета мнения населения при проведении территориальных преобразований, влекущих изменение пространственных пределов реализации муниципальной власти и права граждан на местное самоуправление.
Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: Норма, 2008.
Закон Красноярского края от 28.01.2005 N 13-2928 (в ред. от 26.03.2009) «Об установлении границ муниципального образования город Дивногорск и наделении его статусом городского округа».
Как уже говорилось, все населенные пункты в Российской Федерации подразделяются на городские (города и поселки) и сельские (села, станицы, деревни, хутора, кишлаки, аулы, стойбища, заимки и иные). Можно выделить различные основания классификации городских и сельских населенных пунктов.
В статье 11 Федерального закона N 131-ФЗ введены термины «территория с низкой плотностью населения» и «территория с высокой плотностью населения». К территориям с низкой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза ниже средней плотности сельского населения в Российской Федерации. К территориям с высокой плотностью сельского населения относятся территории субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, плотность сельского населения в которых более чем в три раза выше средней плотности сельского населения в Российской Федерации. Перечень субъектов Российской Федерации, отдельных муниципальных районов в субъектах Российской Федерации, территории которых относятся к территориям с высокой или низкой плотностью сельского населения, утверждается Правительством Российской Федерации, в том числе по представлению органов государственной власти субъектов Российской Федерации, и может изменяться не чаще одного раза в пять лет. В настоящее время эти перечни утверждены распоряжением Правительства РФ от 25 мая 2004 г. N 707-р.
В зависимости от взаимоотношений с вышестоящим территориальным уровнем выделяют города федерального значения, которые являются субъектами РФ (Москва и Санкт-Петербург), города республиканского, областного или краевого значения (например, Ижевск, Новосибирск, Хабаровск), города районного значения (например, Барабинск Новосибирской области). Города регионального значения (республиканского, краевого, областного значения), как правило, имеют деление на районы в городе.
Федеральный закон от 30.10.2007 N 238-ФЗ (в ред. от 30.12.2008) «О государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта» // Собрание законодательства РФ. 2007. N 45. Ст. 5415.